Jón Hannibalsson er flestum klókari að ráða umræðuefni þjóðmálanna. Nú er framundan hjá honum að fá staðfestingu Alþingis á samningnum um Evrópskt efnahagssvæði (EES). Það hlýtur að vera ofar öðrum verkefnum hans á næstunni. Jón taldi það skipulag um dómsvald í ágreiningsmálum, sem fólst í samningnum, afar mikilvægt fyrir íslendinga, en dómstóll Evrópsku samfélaganna (ES) hafnaði því. Nú virðist málið verða leyst með því að færa valdið enn frekar undir ES-dómstólinn. Enginn bilbugur er á Jóni að fylgja samningnum eftir, þótt það ákvæði, sem hann taldi svo mikilvægt íslendingum, sé horfið.
Klókindi Jóns að leiða umræðuna koma nú fram í því að hann hefur fengið andstæðinga EES-samningsins til að tala í ákafa gegn því, sem ekki er á dagskrá, aðild að ES. Þeir sameinast nú andstæðingum ES-aðildar meðal stuðningsmanna EES-samningsins og eru fegnir því hve margir eru mikið á móti aðild og þykjast þar hafa unnið sigur á Jóni, en á meðan beinist athyglin ekki að raunverulegu viðfangsefni Jóns, EES-samningnum.
I
Það er kjarni EES-samningsins að fólk og fyrirtæki í ríkjum Fríverzlunarbandalags Evrópu (EFTA) og í ES-ríkjum hafi rétt til eigna og til að stunda atvinnu og reka atvinnu hvar sem er í ríkjunum.
Svo vildi til, þegar málið komst á dagskrá, að utanríkisráðherra Íslands var í forsæti EFTA. Ríkisstjórnin ákvað að vera með, en gerði fyrirvara um aðild Íslands að því sem raunar var kjarni málsins. Hún vildi sem sagt undanskilja þá atvinnugrein landsins sem hlaut að vekja mestan áhuga erlendra fyrirtækja. Um leið vildi hún bæta við ákvæðum um fríverzlun með sjávarafurðir og halda landhelginni óskertri.
Viðbrögð fulltrúa ES og hinna EFTA-ríkjanna hafa vel getað verið eitthvað lík því að heyra barn, sem vill fá að leika sér við önnur börn, segja: Ég vil vera með. Ég vil líka vera stikkfrí. Svo vil ég líka fá dálítið sem þið þurfið ekki. Og þið megið alls ekki nota leikföngin mín.
Íslenzka ríkisstjórnin setti sem sagt það skilyrði, að skip ES-ríkja fengju ekki að veiða í fiskveiðilandhelgi Íslands. Þess má geta, sem almenningi hefur verið ókunnugt um, að ekkert þessara ríkja hafði þá staðfest hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna sem íslendingar beittu sér fyrir til að gera 200 mílna fiskveiðilandhelgi að alþjóðarétti. (Enn hefur ekkert þeirra staðfest hann, þrátt fyrir tíða fundi Íslands undanfarið með fulltrúum þessara ríkja. Til þess að hann hljóti gildi þarf staðfestingu 60 ríkja. Nú, 10 árum eftir að hafréttarráðstefna Sameinuðu þjóðanna samþykkti sáttmálann, hefur sú tala ekki náðst.) Niðurstaðan var sú, þrátt fyrir upphafleg skilyrði íslendinga og síðari heitstrengingar ráðherra, að skip ES-ríkja, þ.á.m. dönsk (og þá líka norsk, ef Noregur verður aðili að ES), fá að veiða í íslenzkri landhelgi. Auk þess er um að ræða skuldbindingar sem auðvelda ES-skipum, þ.á.m. dönskum, fiskveiðar við Ísland.
Aflaheimild ES-ríkjanna í íslenzkri landhelgi er aðeins um 0.04% af heildarafla þeirra. Það hlýtur að vera eitthvert grundvallarsjónarmið, sem réð því, að ES lagði slíka áherslu á að fá þessa heimild, sem er svo lítill ávinningur í framleiðsluverðmæti. Það hefur ekki verið skýrt, hvers vegna íslenzk stjórnvöld létu fara svona með sig og þau ríki, sem ekki hafa staðfest stuðning sinn við þann málstað, sem íslendingar hafa lagt kapp á að fá viðurkenndan sem alþjóðarétt.
Skyldi þessi niðurstaða ekki stafa af því, að íslendingar hrærðu saman tveimur málum, sem heppilegast er að halda aðskildum? EES-málið er ekki fríverzlunarmál, heldur er með samningnum verið að koma á einsleitum skilyrðum fyrir atvinnurekstur ríkja, sem höfðu þegar fríverzlun sín á milli fyrir iðnvarning.
Það flækir málið enn frekar að gæta viðskiptahagsmuna íslensks sjávarútvegs á þennan hátt, að sjávarútvegsmál og landbúnaðarmál eru undir einum hatti víðast erlendis, þótt atvinnugreinarnar séu um ýmislegt ólíkar. Í þessu sambandi skiptir það máli, að sjávarafli eykst ekki með hærra afurðaverði og auknum tilkostnaði, eins og nú er komið. Sem dæmi um það er, að bætt viðskiptakjör íslendinga fyrir fiskafurðir í ES með niðurfellingu tolla árið 1976, hafa ekki leitt til aukins afla íslendinga. Hins vegar getur afrakstur landsins aukist með hærra afurðaverði með meiri notkun aðfanga, og hið sama gildir um fiskeldi. Það gæti reynst of margslungið í samningum að fjalla samtímis um breytta viðskiptahætti ríkja í þessum tveimur greinum.
Þótt Jón Hannibalsson sé öðrum klókari að leiða umræðuna, er ekki þar með sagt, að hann og fulltrúar hans kunni full skil á öllum atriðum EES-samningsins. Sem dæmi um það er, að hann hefur hvað eftir annað lýst því, að EES-samningurinn greiði fyrir fullvinnslu fiskafla hér, þar sem með honum sé felldur niður tollur á fullunnum fiski. Þegar ég heyrði sagt frá því á dögunum, að frystihúsið í Hrísey seldi fisk í neytendaumbúðum til Englands, hafði ég tal af stjórnandanum, sem fullvissaði mig um, að enginn tollur væri lagður á slíkan fisk í Englandi, þótt EES-samningurinn hefði ekki tekið gildi, enda var tollurinn felldur niður fyrir 16 árum.
Með ákvæðum EES-samningsins hefur enn ein byrði verið lögð á sendifulltrúa Íslands og aukið á spennufréttaefni í stað þess að hafa hreinar línur í samskiptum Íslands við ES-ríkin með óskertri landhelgi, óskertri lögsögu yfir réttindum til atvinnurekstrar og fríverzlun með sjávarafurðir án afskipta utan að af því hvernig sjór er stundaður innan fiskveiðilandhelgi.
Þeir, sem eru kunnugri innviðum íslenskra stjórnmála en ég, máttu fyrir löngu skilja það, að oddvitar íslenskra jafnaðarmanna ætluðu sér meira varðandi ES en greiðari sölu útflutningsafurða. Auk þess sem þeir hafa skýr markmið, en það vantar aðra, hefur reynslan undanfarið sýnt, að þeir eru manna klókastir að reka mál sitt. Er það ekki gáleysi þeirra, sem ekki fylgja þeim að málum, að hafa látið þá hafa í hendi sinni helstu þræði þessara mikilvægu mála frá upphafi?
II
Ráðherra utanríkisviðskipta fullyrðir nú, að það dugi íslendingum ekki að leita tvíhliða samninga við ES um viðskipti. Fyrirrennari hans sem flokksformaður, Gylfi Þ. Gíslason, sagði á líkan hátt sem ráðherra sömu mála, þegar ES-mál voru í fyrsta sinn á dagskrá hér á landi (árið 1962) um þá úrlausn, sem Eysteinn Jónsson hafði mælt með, að fá afnumin höft á viðskiptum með sjávarafurðir og tolla fellda niður, gegn því að íslendingar veittu hliðstæðar ívilnanir varðandi innflutning hingað til lands:
“En ég hika ekki við að segja, að á þessu, ég segi því miður, er áreiðanlega ekki möguleiki. Í fyrsta lagi er það af því, að sexveldin öll eru í GATT og eru skuldbundin þeim reglum, sem gilda þar. Það er ekki mögulegt fyrir þau að lækka tolla á fiskafurðum í heild eða nokkrum einstökum fiskafurðum gagnvart Íslendingum einum eða nokkurri annarri einni þjóð, sem stendur utan við bandalagið. Í öðru lagi mundum við ekki heldur geta boðið upp á jafngildar ráðstafanir af okkar hálfu á þessu sviði, fyrst og fremst af því, að við getum ekki afnumið þau höft, sem nú eru á innflutningi landbúnaðarvara og ég tel nauðsynleg til þess að vernda þá atvinnugrein hér, og auk þess hefur engum dottið í hug, að við þyrftum ekki langan tíma til þess að lækka þá tolla, sem nú eru á erlendum iðnaðarvörum til verndar íslenzkum iðnaði.”
Ráðherrann fullyrti þarna, að ES gæti ekki lækkað tolla á fiskafurðum í heild eða nokkrum einstökum fiskafurðum gagnvart íslendingum.
Árið 1972, ári síðar en Gylfi vék úr ráðherrasæti, var engu að síður gerður samningur við ES, sem afnemur toll á frystum fiski frá Íslandi og fullunnum sjávarafurðum. Þetta gerðist án þess, að ráðherrann teldi víst, að settyrði skilyrði um, að Íslands drægi úr innflutningsvernd á landbúnaðarvöru. Samningurinn tók gildi að fullu að lokinni landhelgisdeilunni, árið 1976.
Sama ár birtist kanidatsritgerð við viðskiptadeild Háskólans um þessi mál. Þá var ráðherrann fyrrverandi aftur orðinn kennari þar. kandidatinn hafði aðgang að óbirtum skjölum og vitaskuld að kennara sínum. Þar er annað sagt en ráðherrann sagði 1962 af þeim kostum, sem taldir voru bjóðast íslendingum.
Frá viðræðum viðskiptaráðherra og fjármálaráðherra við fulltrúa þýzku ríkisstjórnarinnar í Bonn 28. september 1961 er m.a. eftirfarandi greint um skoðun þjóðverja: “Þjóðverjar sögðu, að aukaaðild hefði þann kost, að hún veitti meiri sveigjanleika og gerði vandamálin viðráðanlegri. Í viðbót við aukaaðild töldu þeir, að viðskiptasamningur á milli íslands og Efnahagsbandalagsins kæmi einnig til greina. Gæta yrði þó þess, að slíkur samningur væri í samræmi við reglur Alþjóðatollabandalagsins (GATT).”
Þjóðverjar kusu sem sagt aukaaðild, eins og ráðherrann mælti með, en hitt gat líka orðið, að þeirra dómi. Í sömu ritgerð kemur raunar fram, að þetta var úrlausn, sem frakkar og ítalskur ráðherra kusu, þegar ráðherrann og ráðunautur ríkisstjórnarinnar í markaðsmálum ræddu við þá vorið 1962.
III
Með EES-samningnum eru lækkaðir tollar á sjávarafurðum, aðallega lítt unnum. Þetta eru ekki þær afurðir, sem mestar sóknarvonir eru tengdar í fiskvinnslu. Þær hafa verið ótollaðar síðan 1976. Að dómi ýmissa, þ.á.m. ritstjórnar Morgunblaðsins, er þetta ekki stórvægilegur ávinningur, þegar á heildina er litið, en Mbl. mælir með EES-samningnum af öðrum ástæðum. Það er því verið að leggja mikið undir fyrir lítinn vinning að flækja Ísland í samninga og skuldbindingar, sem varða forræðið yfir mikilvægustu auðlind landsmanna, ekki síst vega þess að hér eru áhrifamiklir menn í sjávarútvegi og stjórnmálum, sem ekki telja það fráleitt að ganga lengra í því að heimilda erlendum fyrirtækjum sjávarnytjar hér.
Það úrræði, sem felst í EES-samningnum að hafa ekki sem hreinust skipti í þessum efnum, færir ábyrgðina undir embættismenn, sem eiga að leysa úr álitaefnum. Það er varasamt. Hætt er við, að ýmis vitneskja, sem almenningur og fulltrúar hans þurfa á að halda, týnist eða komi seint fram. Dæmi um það er áðurnefnd opinber frásögn Gylfa Þ. Gíslasonar á fundi árið 1962 til samanburðar við skýrslu þá, sem nemandi hans fékk í hendur 14 árum síðar.
Skyldi nú ekki vera lag í þessum efnum til að ná árangri á grundvelli GATT-samninga, án skerðingar á landhelgi og án skuldbindinga um athafnafrelsi ES-skipa hér við land, ef sæti ráðherra utanríkisviðskipta væri skipað þeim sem kærði sig um það og ekki hefði sem meginmarkmið, að íslendingar flækist í mál ES með aðild eða á annan hátt? Þá þarf einnig að vera tryggt, að fulltrúar Íslands hafi áttað sig á þeim eðlismun, sem er á sjávarútvegi og landbúnaði (þar með talið fiskeldi) í þessu tilliti og bent var á hér að framan.
Höfundur er dr. scient. og rannsakar þjóðfélagið.
Tímanum 14. apríl 1992