YFIRLIT:

Stækkun sveitarfélaga hefur verið á dagskrá undanfarna þrjá áratugi. Markmiðið hefur verið svo stór sveitarfélög, að fela mætti þeim verkefni sem ríkið hefur með höndum. Ekki hefur tekist að benda á þá gerð sveitarfélaga sem heppileg væri að þessu leyti.

Efni

  1. Inngangur
  2. 1. Endurreisn og þróun sjálfstjórnar sveitarfélaga
  3. 2.a. Gerð sveitarfélaga
  4. 2.b. Ný gerð sveitarfélaga á dagskrá
  5. 3.a. Breytt verkaskipting ríkis og sveitarfélaga
  6. 3.b. Breytingar á stjórnun sveitarfélaga
  7. 3.c. Breytingar á ákvarðanasviði sveitarfélaga
  8. 4. Nýskipan sveitarstjórnar er torleyst mál
  9. Greinargerðir með tillögum um nýja skipan sveitarstjórnarmála
  10. Tilvísanir

Inngangur

Íslendingar hafa um langan aldur mótað stjórnskipan sína að norrænni fyrirmynd. Hreppaskipanin hefur verið við lýði eins lengi og vitað verður. Sýsluskipan var komið á af Noregskonungi á 13du öld. Stjórnsýsla var lengi mótuð af dönum að danskri fyrirmynd og býr enn að því. Frá því að íslendingar fengu að ráða málum sínum sjálfir hafa þeir sótt fyrirmyndir um tímabæra stjórnun og skipulag til norðurlanda, meðal annars um nýja formgerð sveitarfélaga í landinu. Viðleitni í þá átt hefur þó ekki borið árangur, eins og hér mun skýrt. Greinargerð sú sem hér birtist er unnin í samstarfi við stjórnmálafræðinga á norðurlöndum og er að mestu íslenskuð grein í bókinni "Kommunale reformer i Norden etter 1945" sem kemur út á árinu undir ristjórn Francesco Kjellberg (Universitetsforlaget, Oslo).

1. Endurreisn og þróun sjálfstjórnar sveitarfélaga

Stjórn hreppsfélaga var færð í hendur kjörinna fulltrúa með konunglegri tilskipan árið 1872. Þetta gerðist samtímis því að komið var á sjálfstjórn sveitarfélaga í Danmörku með ákvörðun þjóðþings dana. Hreppsfélögin stóðu á gömlum merg. Mikilvægustu verkefni þeirra höfðu verið framfærsla ómaga, bjargráð ef heimili urðu fyrir áföllum og nýting afrétta. Hreppsfélögin voru lengi undir stjórn sveitarfundar og hreppstjóra sem þar voru kosnir. Á tímum einveldisins var sjálfstjórn þeirra takmörkuð stig af stigi og afnumin formlega árið 1809 með "Instruction for Repstyrerne i Island" (tilskipan til hreppstjóra á íslandi). Hreppstjórar voru nú skipaðir af sýslumanni. Þeir héldu í mörgum sveitum þeim sið að leita ráða almennings á sveitarfundi; stundum tilnefndu fundirnir menn til að aðstoða hreppstjóra við niðurjöfnun útsvars. Alþingi ræddi endurreisn sjálfstjórnar sveitarfélaga um miðbik 19. aldar og mælti með henni. Af henni varð svo með tilskipun konungs tveimur árum áður en alþingi endurheimti löggjafarvald sitt að hluta.

Hér var því ekki um ný samtök að ræða, heldur félagsskap með langa órofna sögu. Sýslufélögin sem þá voru stofnuð voru hins vegar nýr félagsskapur. Efst á sveitarfélagastiganum komu amtsráðin. Þau voru fyrst þrjú og síðar fjögur og undir stjórn amtsmanns. Danir stofnuðu ömtin á einveldistímanum. Þegar ráðgert var að endurreisa sjálfstjórn sveitarfélaga vildu dönsk stjórnvöld setja amtsráðin yfir hreppsfélögin í hinum einstöku landshlutum án sýslufélaganna sem millistigs. Alþingi vildi hins vegar samtök innan hvers héraðs á sýslumörkum. Alþingi afnam ömtin og amtsráðin árið 1907.

Þrír kaupstaðir höfðu fengið kjörna bæjarstjórn fyrir nýskipanina 1872: Reykjavík 1836, Akureyri 1862 og Ísafjörður 1.866. Kaupstaðirnir stóðu utan við sýslufélögin. Haldið var áfram að draga fjölmennari staði út úr sýslufélögunum eftir því sem þeir uxu, þannig að bæjarfélögin voru orðin 10 árið 1945. Til að byrja með voru sýslufélögin 17 með 6 til 14 hreppsfélög, en þeim hafði fjölgað við skiptingu í 23 árið 1945 með 5 til 18 hreppsfélög. Hreppsfélögum hafði einnig fjölgað við skiptingu; þau voru 168 árið 1870 og 210 árið 1945. ekki varð nein formbreyting á skipan sveitarfélaga frá því að amtsráðin voru lögð niður fram til 1945.

2.a. Gerð sveitarfélaga

Frá 1945 til 1980 fjölgaði bæjarfélögum úr 10 í 22, en hreppsfélögum fækkaði úr 210 í 202. Tala sýslufélaga var óbreytt. Í bæjunum voru 71 þúsund íbúar árið 1945 af 130 þúsund íbúum alls (55%), árið 1980 voru íbúar bæjanna 173 þúsund af 229 þúsund íbúum alls (75%). Bæirnir skiptust þannig eftir stærð:

Fjöldi bæjarfélaga eftir íbúatölu 1945 og 1980
2búar 1945 1980
<1.000 2 (821,909) 1 (998)
1.000-1.999 1   6  
2.000-2.999 3   4  
3.000-4.999 2   6  
5.000-9.999 1   2  
10.000-13.999     3  
14. 000 1 (46.578) 1 (83.766)
  10   22  

 

Bæjarfélögin 12 sem komu til sögunnar á þessu tímabili urðu þannig til að fólki hafði fjölgað svo mikið í viðkomandi hreppsfélögum að þau voru orðin á stærð við hin minni bæjarfélög og voru þá tekin út úr sýslufélagi sínu og gerð að sjálfstæðu bæjarfélagi. Tilkoma þessara bæjarfélaga og mannfjölgun í hinum eldri veldur því að bæjarfélögum hefur fjölgað í öllum stærðarflokkum yfir eitt þúsund íbúa.

Í hreppsfélögunum hefur hins vegar orðið mjög breytileg þróun mannfjölda, eins og hér má sjá:

Fjöldi hreppsfélaga eftir íbúafjölda 1945 og 1980
< 30 7 (16 fæst)
30-49 2 (46,49) 9  
50-99 16   33  
100-199 75   71  
200-299 55   30  
300-499 36   24  
500-999 22   18  
1.000-1.999 4   9  
2.000     1 (2,928)
  210   202  

Eftirtekt vekur að hreppsfélögum með færri en 100 íbúa hefur fjölgað úr 18 í 49. Þessu veldur fólksfækkun í sveitum. Hreppsfélög með minnst 500 íbúa voru 26 og hefur fjölgað í 28. Úr þessum hópi hafa nýju bæjarfélögin komið. Í þeirra stað hafa komið hreppsfélög þar sem íbúar voru færri en 500 árið 1945; árið 1945; flest þeirra höfðu innan marka sinna fiskiþorp eða verslunarstað í vexti. Í mörgum þeirra hreppsfélaga þar sem voru 200-299 íbúar eru þau sveitahreppar - hefur fólki fækkað og þau lent í stærðarflokknum 100-199 íbúar eða enn minni.

Á tímabilinu frá 1945 hafa verið stofnuð ný hreppsfélög við 9 skiptingar; allar skiptingarnar urðu fyrstu þrjú árin eftir stríð þar sem ný og vaxandi þorp urðu sjálfstæð sveitarfélög. Sveitarstjórnarlögin heimiluðu slíka skiptingu, ef um það kom krafa frá verslunarstað með minnst 300 íbúa. Það var undantekning að menn notfærðu sér ekki heimildina. Árið 1961, síðasta árið sem heimildin var í lögum, voru aðeins 5 sveitarfélög með þorp með minnst 300 íbúa þar sem voru einnig minnst 100 íbúar utan þorpsins.

Af þeim 12 skiptum þar sem hreppsfélag var tekið út úr sýslufélagi og gert að bæjarfélagi voru fjögur snemma á tímabilinu (fram til 1955) og átta síðustu árin (1974-1978). Með einni undantekningu áttu íbúarnir frumkvæði að breytingunni. Aðeins einu sinni hafa sveitarfélög í byggð verið sameinuð; það var árið 1971, en þá voru mörk bæjarfélags sem lá aðkreppt á báðar hliðar af hreppsfélaginu sem það hafði verið klofið út úr 105 árum áður, færð til marka hins upprunalega hreppsfélags; bæinn vantaði land undir íbúðir og fékk það þannig. Þrjú auð hreppsfélög að heita má hafa verið sameinuð næsta hreppsfélagi (1964, 1972 og 1973). Að undanskildum þessum fáu sérstöku tilvikum hafa ekki komið gagnkvæmar óskir um sameiningu sveitarfélaga.

Eins og sjá má af töflunni hér að neðan hefur íbúafjöldi sýslufélaganna ekki breyst verulega á tímabilinu. Þau eru svo til öll á bilinu eitt þúsund til fimm þúsund íbúar.

 

Fjöldi sýslufélaga eftir íbúatölu 1945 og 1980
Íbúar 1945   1980  
<1.000 1 (769) 2 (416,506)
1.000-1.999 8   7  
2.000-2.999 6   9  
3.000-4.999 7   4  
5.000 1   1  
  23   23 (6.664)

Innan sýslufélaganna hafa hins vegar orðið verulegar breytingar á skiptingu íbúanna. Þær breytingar varða gerð sveitarfélaga og verkefnaskiptingu gagnvart ríkinu, eins og síðar verður að vikið. Fyrr meir voru hin einstöku hreppsfélög innan hvers sýslufélags lík að fjölda og með lík lífsskilyrði. Svo mynduðust þorp við sjávarútveg og verslun, sem urðu smám saman miklu fjölmennari og auðugri en sveitahrepparnir og fengu aðrar þarfir fyrir opinbera þjónustu en þeir. Sýslufélagið sem hafði verið samtök sveitahreppa af líkri gerð, varð samsafn af ósamstæðum hreppsfélögum. Með því að taka út úr sýslufélögunum þau hreppsfélög sem höfðu vaxið hinum sveitahreppunum yfir höfuð og gera þau að bæjarfélögum, hefur þó verið dregið úr þeim mun sem orðinn var innan sýslufélaganna.

2.b. Ný gerð sveitarfélaga á dagskrá

Árið 1943 var fyrst lagt til að breyta gerð sveitarfélaga með róttækum aðgerðum. Tillagan var sett fram af eftirlitsmanni sveitarstjórnarmála í félagsmálaráðuneytinu, en sá hinn sami var raunar kjörinn fyrsti forma6ur sambands sveitarfélaga landsins árið 1945. Hann rekur í tímaritsgrein þróun sveitarstjórnarmála og kemst að þeirri niðurstöðu að heppilegast sé að afnema sýslufélögin, en skipa bæjar- og hreppsfélögum í fjögur - fimm fylki (Jónas Guðmundsson 1943). Rök hans voru sem hér segir: Staða sýslufélaganna hefur veikst frá því sem áður var. Æ fleiri verkefni hafa fallið í hlut bæjar- og hreppsfélaga annars vegar og ríkisins hins vegar. Það hefur flækt málin að styðjast við millistigi, sýslufélögin. Bæjar- og hreppsfélögum hefur fjölgað stöðugt; á síðastliðnum 100 árum hefur tala þeirra aukist um 50. Við það hefur máttur þeirra rýrnað og ríkið hefur þurft að taka að sér verkefni sem ættu að vera í höndum sveitarfélaga. Oft hefur verið óhjákvæmilegt að skipta sveitarfélögum til að eyða ríg sem skapast hefur milli tveggja ólíkra hluta sveitarfélagsins, þorps og sveitar. Má búast við meiri eindrægni og betri félagsanda í sveitarfélögunum eftir skiptingu. Ef þessi þróun á ekki að leiða til þess að öll ábyrgð sveitarfélaga leysist upp og öll verkefni flytjist til ríkisins, er nauðsynlegt að koma á millistigi sveitarstjórnar með meiri getu og betri efni en sýslufélögin hafa

Fylkishugmyndin hlaut stuðning á Austurlandi og Norðurlandi; þar voru stofnuð samtök sveitarfélaga innan sömu marka og ömtin. Landsfundur sveitarfélagasambandsins lét í

ljós áhuga á hugmyndinni án þess þó að mæla með henni; fundurinn lagði fyrir sambandsstjórnina að rannsaka hvaða stuðning hugmyndin hefði á sunnan- og vestanverðu landinu. Hún lét þó ekki verða af því að gera það á skipulegan hátt. Fylkishugmyndin kom iðulega til orða í umræðum um endurnýjun stjórnarskrárinnar á árunum eftir 1950.

Árið 1950 lagði áðurnefndur formaður til á þingi sambandsins að ríkisstjórnin yrði beðin að athuga sameiningu sveitarfélaga, þannig að ekki verði í neinu sveitarfélagi færra en 500 íbúar nema sérstakar landfræðilegar ástæður væru til (Jónas Guðmundsson 1950). Þingið óskaði eftir því að sambandsstjórn liti á málið. Árið 1952 óskaði fulltrúaráð sambandsins eftir því við ríkisstjórnina að hún athugaði sameiningu sveitarfélaga; þar var þó ekki bent á það að fylki kæmu í stað sýslufélaga.

1953 birti einn af reyndustu hreppsnefndaroddvitum grein í tímaritinu Sveitarstjórnarmálum og mælti á móti sameiningu sveitarfélaga (Jón Gauti Pétursson 1953). Rök hans eru mikilsverð, þar sem þau benda á það hvernig þau mál sem þar er um að ræða hafa verið leyst almennt, þó að slíkri stefnu hafi aldrei verið lýst af hálfu hins opinbera.

Greinarhöfundur spyr um rök fyrir því að sameining verði afskekktari sveita. Hætta væri á því, taldi hann, að slíkar sveitir stæðu ver að vígi sem hluti af hreppsfélagi þar sem ef til vill væri aðeins einn af fimm hreppsnefndarmönnum fulltrúi sveitarinnar, en ef sveitin væri sjálfstæð sem hreppsfélag. Þegar um það væri að ræða að fámennt sveitarfélag hefði til að mynda ekki efni á því að framfæra geðveikum íbúa sínum, eigi að leysa málið með því að breyta tryggingalögum, en ekki með því að breyta gerð sveitarfélaga. Reynslan sýndi að útgjöld til stjórnsýslu væru lítil í litlu hreppsfélögunum. Sem dæmi tók hann sjúkrasamlögin sem veittu sömu þjónustu í öllum sveitarfélögum lögum samkvæmt. Rekstrarútgjöld sjúkrasamlaganna voru minni á íbúa í litlum sveitarfélögum en stórum. Að því er varðaði framkvæmdir á vegum sveitarfélaga yrði ekki fullyrt að þar sparaðist nokkuð við að breyta mörkum sveitarfélaga. Ef augljósir kostir til sparnaðar fylgdu stærri svæðum, mælti hann með samstarfi í stað sameiningar, annað hvort á vegum sýslufélagsins eða milli viðkomandi hreppa, til að mynda varðandi barnaskóla.

Annar reyndur hreppsnefndaroddviti í sveit skrifaði um málið í sama tímarit og var á því að eitthvað yrði að gera með minnstu hreppsfélögin (Eiríkur Jónsson 1952). Hann taldi hins vegar ekki hyggilegt að almenn stækkun yrði gerð á sveitarfélögum sem hefðu 2-300 íbúa. Það væri mikils virði í hverri sveit að bar væri góð samvinna og sterkur félagsandi. Hætta væri á að veruleg stækkun sveitarfélaga spillti þar. Þetta sjónarmið hafa margir viðurkennt í sveitum landsins.

Félagsmálaráðherra varð ekki við beiðni sambands sveitarfélaga um athugun á sameiningu sveitarfélaga. Árið 1958 voru menn nefndir til að endurskoða sveitarstjórnarlögin; þeir voru tilnefndir án samráðs við samband sveitarfélaga. Nefndin kynnti sér viðhorf sveitarstjórnarmanna til sameiningar sveitarfélaga. Yfirleitt voru menn andsnúnir hugmyndinni. Í endurnýjuðum sveitarstjórnarlögum frá 1962 eru aðeins smávægilegar breytingar að því er varðar formgerð sveitarfélaga. Félagsmálaráðuneytið fékk þar heimild til að sameina hrepp nágrannahreppi, ef íbúar hans höfðu verið færri en 100 samfellt í 5 ár, að fenginni tillögu sýslunefndar sem skyldi benda á þann nágrannahrepp sem sameina skyldi. Með sérstökum lögum um sameiningu sveitarfélaga árið 1970 fékk ráðherra heimild til að sameina hrepp með færri en 30 íbúa nágrannasveitarfélagi að fengnum meðmælum sýslunefndar. Tæplega verður sagt að þessar rýmkuðu heimildir til að sameina sveitarfélög hafi verið notaðar, þrátt fyrir það að æ fleiri hreppsfélög hafa fullnægt skilyrðunum um íbúafjölda.

Hins vegar voru tækifæri til að skipta hreppsfélögum takmörkuð. Samkvæmt sveitarstjórnarlögunum frá 1962 kemur skipting hrepps þar sem eru þorp og sveit, því aðeins

til greina að íbúar þorpsins sem skilja skal út séu minnst 300 og aðrir íbúar minnst 200. Hvor hluti fyrir sig getur ráðið skiptingu, ef krafa um það er samþykkt á sveitarfundi af 2/3 íbúa viðkomandi hluta. Engin skipting hefur orðið síðan lögin tóku gildi. Árin 1962-67 fullnægðu tvö hreppsfélög skilyrðinu um íbúafjölda. Frá 1968 til 1980 hafa þrjú hreppsfélög fullnægt skilyrðinu. Ekki hefur komið fram áhugi á skiptingu í þessum hreppsfélögum.

Breyting kjördæmaskipunarinnar árið 1959 hefur haft áhrif á stöðu sveitarfélaganna. Þá hættu sýslumörk að vera hinn almenni rammi um kjördæmin, heldur ná kjördæmin yfir tvö til fimm sýslufélög auk þeirra kaupstaða sem skildir höfðu verið út úr sýslunum, að höfuðborginni undanskilinni. Fljótt var farið að miða við kjördæmin í opinberum áætlunum og ákvörðunum. Þingmenn hvers kjördæmis stóðu saman á alþingi og gagnvart stjórnvöldum, en áður reru þeir oft einir á báti fyrir hönd einmennings- og tvímenningskjördæmanna. Þar sem flokkarnir áttu allir nokkur ítök í hverju kjördæmi og þingmenn kjördæmis voru hvergi færri en 5, var hugsanlegt að þeir gætu allir átt þingfulltrúa úr hverju kjördæmi. Sveitarfélög kjördæmanna mynduðu með sér samtök; samband sveitarfélaga á norðurlandi hélt þó áfram í óbreyttu formi og náði yfir tvö kjördæmi.

Á árunum eftir kjördæmabreytinguna sóttu stjórnvöld fram með ný viðhorf um þjóðskipulagið og fundu fyrirmynd í Noregi, Svíþjóð og Danmörku, m.a. í sveitarstjórnar- málum. Árið 1964 komu fram þrjár ályktunartillögur á alþingi um nýskipan sveitarstjórnarmála. Tvær þeirra vörðuðu sjálfstjórn héraðanna, án þess þó að minnst væri á sameiningu sveitarfélaga. Fulltrúaráð sambands sveitarfélaga mælti einróma með þriðju tillöguna þar sem stefnt var að stækkun og fækkun sveitarfélaga.

Árið 1966 skipaði félagsmálaráðherra 9 manna nefnd til að endurskoða skiptingu landsins í sveitarfélög með stækkun þeirra að marki. Jafnframt skyldi nefndin athuga hvort ekki væri rétt að breyta skipan sýslufélaga og koma á stærri lögbundnum samtökum sveitarfélaga en sýslufélögin væru. Nefndin skyldi skila tillögum í lagafrumvarpsformi eigi síðar en á árinu 1968. Samband sveitarfélaga átti þrjá fulltrúa í nefndinni formanninn sem fyrstur hafði sett málið á dagskrá, einn af fremstu embættismönnum Reykjavíkurborgar, en hann var ári síðar kjörinn formaður sambandsins, og einn hreppsnefndaroddvita úr sveit. Dómarafélagið tilnefndi einn (sýslumann) og stjórnmálaflokkarnir fjórir hver sinn fulltrúa. Ráðuneytisstjórinn var formaður nefndarinnar; hann var áður, meðan hann var sýslumaður austanlands, í hópi þeirra sem mæltu með fylkishugmyndinni.

Hér benti allt til þess að látið yrði til skarar skríða. Nefndin vann rösklega. Hún skipti landinu í 66 svæði sem hún taldi fullnægðu best því sem stefnt var að. Sveitarfélögin áttu að vera af þeirri stærð sem hæfði helstu verkefnum sveitarfélaga, svæðið átti að hafa greiðar innbyrðis samgöngur og átti yfirleitt að vera heild að því er varðar verslun og samskipti o þannig að íbúar ættu sameiginlegra hagsmuna að gæta inn á við og út á við. Sveitarfélögin skyldu yfirleitt vera nægilega stór til að sveitarstjóri hefði fullt starf.

Athugunarsvæðin 66 skiptust þannig eftir íbúafjölda 1967:
Minna en 500 íbúar    8 sveitarfélög (269 fámennast)
500-999  " 23
1.000-1.999  " 20
2.000-2.999  " 6
3.000-4.999  " 3
5.000-9.999  " 2
10.000-11.999  " 1
og höfuðborgin með 82.074 íbúa.  "  

17 svæði voru þegar sérstök sveitarfélög. Í hinum svæðunum 49 voru tvö eða fleiri sveitarfélög. 6 svæði náðu yfir heil sýslufélög. Nefndin átti fund með fulltrúum sveitarfélaga á 32 svæðum. Á hinum svæðunum 17 varð ekki af slíkum fundum; tillögur um nýja skipan sveitarfélaga voru settar fram að höfðu samráði við oddvita sveitarstjórna í svæðunum. Nefndin lagði til að sett yrðu lög um sameiningu sveitarfélaga með samþykki sveitarfélaganna. Gert var ráð fyrir nýrri stöðu starfsmanns í félagsmálaráðuneytinu til að fylgja málinu eftir. Alþingi samþykkti lög um sameiningu sveitarfélaga árið 1970 og byggði þar á tillögum nefndarinnar, en sleppti þó nýju stöðunni. Vilyrði eru í lögunum um fjárstuðning til sveitarfélaga sem sameinast.

Nefndin tók ekki afstöðu til skipulags sveitarstjórnar á millistigi, sýslufélaganna eða þess sem koma skyldi í stað þeirra. Nefndin vildi fresta því máli þar til menn hefðu tekið afstöðu til sameiningar sveitarfélaga.

Það var áfall fyrir þá sem stefndu að sameiningu sveitarfélaga að alþingi vildi ekki stofna stöðu til að fylgja málinu eftir, en það var í samræmi við viðhorf manna úti um land enda hefur ekkert gerst í málinu síðan lögin tóku gildi. Örfá dæmi eru um það að sveitarfélag hafi snúið sér til annars sveitarfélags með tilburðum til sameiningar, en hvergi hefur áhuginn reynst gagnkvæmur. Sameiningarmálið er þó stöðugt á dagskrá og um það starfað í opinberum nefndum sem birta greinargerðir um málið.

Raunar lýsti formaður sambands sveitarfélaga því þegar árið 1972 að menn gerðu sér ljóst að sú gerð sveitarfélaga sem fengist með sveitarfélögunum 66 yrði of veik til þess að færa mætti umtalsverð verkefni frá ríki til sveitarfélaga (Páll Líndal 1972). Þessi mál, ný gerð sveitarfélaga og breytt verkefnaskipting ríkis og sveitarfélaga með meiri ábyrgð á hendi sveitarfélaganna, hafa gjarna verið tengd. Það á þó ekki alltaf við. Það mundi til að mynda ekki styrkja sveitarfélögin yfirleitt til að takast á við ný verkefni, þó að einstök hreppsfélög með færri en 100 íbúa yrðu sameinuð næsta sveitarfélagi.

Sveitafólk hefur stundum talið sameiningu koma til greina þar sem um var að ræða sams konar sveitarfélög og þau yrðu sameinuð ekki stærri en svo að þeim mætti stjórna á venjulegan hátt, þ.e.a.s. að oddviti hreppsnefndar gæti annað því sem aukastarfi. Forysta sveitarfélagasambandsins hefur beitt sér fyrir því að mynduð yrðu svo stór sveitarfélög að þau krefðust manns í fullu starfi. Fáein dæmi eru um það að þéttbýlissveitarfélag sem vantar land sýni sérstakan áhuga á sameiningu; eina sameiningin sem farið hefur fram var af því tagi.

Samtök sveitarfélaga í kjördæmunum eru orðin eins og stofnanir. Þau hafa með höndum nokkra opinbera stjórnsýslu (fræðslumál grunnskóla), fá ríkisstyrk til skipulagsvinnu og tilnefna fulltrúa í opinber ráð. Landssambandið hefur lengi óskað eftir sérstökum lögum um stöðu þeirra, en án árangurs. Þar hefur ekki síst vantað samkomulag um kosningu í stjórn samtakanna og fulltrúaráð; nú senda einstök sveitarfélög fulltrúa sína á aðalfund. Stjórnmálaflokkar sem oftast eru í minnihluta í hinum minni hreppsfélögum, eins og Alþýðuflokkur og Alþýðubandalag, fá þannig hlutfallslega fáa fulltrúa miðað við fylgi.

3.a. Breytt verkaskipting ríkis og sveitarfélaga

Þegar talað er um breytta verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga þarf að taka tillit til þess hve umsvif hins opinbera hafa yfirleitt aukist. Frá 1950 til 1974 uxu opinber gjöld til ríkisins sem hlutfall af vergri þjóðarframleiðslu úr 18 í 26%, en hlutfall sveitarfélaga 6x frá 5,5% í 6%. Hlutur sveitarfélaga hefur því ekki aukist neitt að ráði og var raunar heldur hærri á 7da áratugnum en 1974. Að því er varðar hið opinbera í heild hefur aukningin verið frá 23% árið 1950 í 32% árið 1974. Hlutur sveitarfélaga í umsvifum hins opinbera hefur því dregist saman, var 30% árið 1950 og hélst á því stigi fram um 1970, en lækkaði í 23% árið 1974

(nýrri tölur vantar). Þetta er þó ekki vísbending um að dregið hafi úr mikilvægi sveitarfélaganna. Hér er um hlutfallstölur að ræða, en þjóðarframleiðslan hefur þrefaldast á tímabilinu. Þar við bætist að sveitarfélögin hafa í vaxandi mæli fengið verkefni á vegum ríkisins og að ríki og sveitarfélög standa sameiginlega straum af ýmsum málum. Sú þróun hefur gerst án stefnumótunar, heldur hafa alþingi og ríkisstjórn tekið einstök má1 að sér og sett þau á kostnað ríkisins af umhyggju fyrir hag sveitarfélaganna og að ósk sveitarstjórnarmanna.

Landssamband sveitarfélaga hefur á annan áratug stefnt að skipulegri breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Erfitt er að gera grein fyrir því hvernig þar hefur verið hugsað, til þess hafa menn verið of ósamkvæmir sjálfum sér. Árið 1972 varð þó breyting í samskiptum ríkis og sveitarfélaga sem telja verður árangur af greinargerð með umfangsmiklum tillögum frá sambandinu tveimur árum áður (greinargerð nr. 2). Þá tók ríkið að sér öll útgjöld til lögreglu og til trygginga að undanskildum sjúkrasamlögum. Ríkið hafði séð um þau mál, en útgjöldin höfðu skipst milli ríkis og sveitarfélaga.

Menn hafa viljað hafa það að leiðarljósi í þessum efnum að fjárhagsleg ábyrgð og framkvæmd skyldi fara saman; þó hefur verið ágreiningur um þá hugmynd. Önnur hugmynd hefur haft öflugan stuðning, nefnilega að ríkið bæri ábyrgð á því að kjör manna væru jöfn um land allt. Þessar hugmyndir hafa oft rekist á og það breyst með stjórnmálastöðunni og frá einu mali til annars hvor hugmyndin hefur ráðið.

Á öðru sviði sem varðar verkaskiptinguna hefur hins vegar orðið greinileg og mikilsverð þróun, en það er varðandi opinber gjöld og tekjur sveitarfélaga. Þar hafa tekjustofnar sveitarfélaga orðið stjórntæki ríkisins og viðfangsefni í vaxandi mæli. Upphafið var ósk sveitarstjórnarmanna um fastar reglur um álagningu útsvara. Tillaga um það kom fram á stofnfundi landssambands sveitarfélaga árið 1945. Lagafyrirmæli voru þá um það eitt að lagt skyldi á eftir efnum og ástæðum manna. Tillagan fékk ekki stuðning þegar lögin voru endurskoðuð af stjórnskipaðri nefnd skömmu síðar. Árið 1954 var sett í lög um tekjur sveitarfélaga að sveitarfélag skyldi birta reglur þær sem fylgt er við niðurjöfnun útsvara. Stjórnarandstaðan, einkum Alþýðuflokkurinn, mælti á móti því. Andmælendur þessa ákvæðis töldu að með því yrði erfiðara að jafna niður eftir efnum og ástæðum, þó að það ætti áfram að vera aðalreglan. Forsvarsmenn atvinnurekenda mæltu með breytingunni, þeir litu svo á að ákvæðið verndaði skattgreiðendur fyrir geðþótta yfirvalda. Við sama tækifæri voru bankainnstæður gerðar skattfrjálsar og undanþegnar framtalsskyldu.

Árið 1960 voru lögleiddir þrír álagningarstigar útsvars, einn fyrir Reykjavík, annar fyrir önnur bæjarfélög og hinn þriðji fyrir hreppsfélög. Sveitarfélögin máttu, þegar útsvör höfðu verið reiknuð, breyta þeim með sama hlutfalli fyrir alla í samræmi við tekjuþörf sveitarfélagsins. Einnig voru settar hömlur á álagningu sveitarfélaga á fyrirtæki. Þessi skerðing á fjárræði sveitarfélaga var þeim bætt, má segja, með jöfnunarsjóði sveitarfélaga, en hann fékk mest af tekjum sínum sem hluta af almennum söluskatti. Úthlutun úr sjóðnum var að mestu í hlutfalli við íbúafjölda sveitarfélaganna, en einnig mátti sjóðurinn leysa vanda sveitarfélaga sem kæmust í þrot. Frá 1962 hefur aðeins einn stigi verið leyfður við niðurjöfnun útsvars, en sveitarfélögin hafa áfram heimild til að hækka eða lækka útsvar í sama hlutfalli fyrir alla, en þó aðeins að vissu marki til hækkunar. Fram til 1972 var um að ræða stighækkandi útsvar með tekjum, en þá var ákveðið sama hlutfall af öllum tekjum. Heimild sveitarfélaga til að breyta útsvari í sama hlutfalli fyrir alla hélst. Um leið varð fasteignaskattur tekjustofn sveitarfélaga, en var áður tekjustofn ríkisins. Þar er byggt á fasteignamati ríkisins, en sveitarfélagið má víkja nokkuð frá hinni almennu álagningarreglu. Álögur sveitarfélaga á fyrirtæki hafa verið samkvæmt reglum í landslögum síðan 1960. Þar er um að ræða hvers konar starfsemi er gjaldskyld og hversu há gjöldin eru; það getur hvert sveitarfélag ákveðið innan vissra marka.

3.b. Breytingar á stjórnun sveitarfélaga

Landsamband sveitarfélaga hefur lengi látið sig varða breytt stjórnunarform. Fyrstu árin eftir stríð var áhugi á því að koma á takmarkaðri sjálfstjórn innan hreppsfélags þar sem var þorp og sveit, og sneiða þannig hjá árekstrum sem oft höfðu leitt til þess að krafist vanskiptingar. Ekki tókst að koma þessu í form. Annað mál sem rætt var fyrstu árin eftir stríð var að draga bæjarstjórastöðuna út úr flokkapólitík. Bæjarstjórinn var ráðinn af meirihluta bæjarstjórnar og hætti iðulega ef nýr meirihluti var myndaður eftir kosningar eða jafnvel milli kosninga. Ekki hefur orðið nein breyting í þessu efni.

Þriðja stjórnunarmálið varðar hreppsfélögun. Fram til 1951 var ekki leyfilegt að ráða fólk til að stjórna hreppsfélögunum. Það var hlutverk oddvita hreppsnefndar og hann fékk þóknun fyrir samkvæmt reglum sem ríkið setti. Árið 1951 var leyft að ráða skrifstofustjóra (sveitarstjóra) í hreppsfélögum með minnst 500 íbúa. Með lögum frá 1961 var heimilað að tvö hreppsfélög réðu saman sveitarstjóra, ef íbúar þeirra voru samtals 500. Heimildin hefur aldrei verið hagnýtt. Um leið var heimildin til að ráða sveitarstjóra látin ná til hreppsfélaga með færri en 500 íbúa, ef þar var verulegur atvinnurekstur. Árið 1976 hagnýttu 8 hreppsfélög sér þessa heimild, en það var þriðji hluti allra hreppsfélaga með 300-500 íbúa. Það ár voru 24 sveitarstjórar í hreppsfélögum með yfir 500 íbúa eða í svo til öllum hreppsfélögum af þeirri stærð. Laun sveitarstjóra eru ákveðin í samningum milli hreppsfélags og viðkomandi sveitarstjóra, en þóknun til hreppsnefndaroddvita þar sem ekki er sveitarstjóri er sem fyrr ákveðin af ríkinu eftir föstum reglum.

3.c. Breytingar á ákvarðanasviði sveitarfélaga

Að því er varðar ákvarðanasvið sveitarfélaga hefur verið um að ræða hægfara þróun þar sem höfuðborgin hefur verið í fararbroddi, en á eftir hafa komið hin fjölmennari bæjarfélög og hreppsfélög og að lokum öll bæjar- og hreppsfélög. Skipulag landnýtingar er mikilvægt ákvarðanasvið. Skipulagsstofnun ríkisins tekur að sér að útfæra tillögur um skipulag landnýtingar fyrir þau bæjar- og hreppsfélög sem þess óska og ráða ekki við það sjálf. Skipulagslög eru frá 1964, en það er fyrst árið 1979 að allt landið, þ.e.a.s. öll sveitarfélög, eru skipulagsskyld. Fram til þess tíma réð hvert einstakt bæjar- og hreppsfélag hvort skipulagslög tækju gildi. Hafði það orðið smám saman hvarvetna í þéttbýli og víða í sveitum. Sums staðar er skipulag landnýtingar ákveðið yfir mörk sveitarfélaga að frumkvæði skipulagsráðs ríkisins. Merkilegast í þeim efnum er höfuðborgarsvæðið. Um leið og skipulagslög tóku gildi um land allt, tóku gildi ný byggingarlög sem komu í stað laga frá 1905. Samkvæmt þeim var sett reglugerð um byggingar fyrir allt landið; áður var sérstök byggingarreglugerð fyrir hvert bæjar- og hreppsfélag. Þetta breytti ekki heldur miklu; hér var um að ræða framhald langrar þróunar þar sem nýting lands hefur komist æ meira undir stjórn sveitarfélaga og skipulag.

Stærri bæirnir hafa komið upp félagsmálastofnunum sem hafa með höndum verkefni sem falin eru ýmsum sveitarstjórnarnefndum lögum samkvæmt. Að því er aðra bæi og þorp varðar má segja að þar hafi atvinnumálastefna þeirra komið í stað starfs félagsmálastofnana; með því að halda uppi fullri atvinnu hefur margt sparast sem lagt er á félagsmálastofnanir.

4. Nýskipan sveitarstjórnar er torleyst mál

Minnt hefur verið á þau ummæli formanns landssambands sveitarfélaga árið 1972, að sú gerð sveitarfélaga sem stefnt var að árið 1967 og hann beitti sér manna mest fyrir, væri ekki nægilega öflug til að taka við umtalsverðum verkefnum frá ríkinu. Þetta segir býsna mikið um þann vanda sem við er að etja, þegar menn ætla að móta sveitarfélög sem geta ráðið við ákveðin opinber verkefni. Hugmyndir manna um það sem er sanngjarnt, réttlátt og

heppilegt að láta sveitarfélög af ákveðinni stærð hafa með höndum, breytist með tímanum. A því skeiði sem hér er um að ræða hefur almenningur fengið ákveðnari hugmyndir til viðmiðunar fyrir þjóðina alla varðandi ýmis þjóðfélagsgæði og vanist því að telja það verkefni þjóðfélagsins (ríkisins) að útdeila slíkum gæðum. Árið 1967 höfðu menn í huga sveitarfélagastærð sem hentaði skylduskólanum. Hugmyndir manna um heppilega stærð barna- og unglingaskóla hafa hins vegar breyst síðan, m.a. við það að víða hefur verið tekinn upp daglegur akstur skólabarna í stað heimavistar við skólana. Síðar hafa þeir sem stefnt hafa að nýrri skipan sveitarstjórnarmála miðað við önnur verkefni, til að mynda heilsugæslusvæði. Slík svæði falla sums staðar að því sem fólk skynjar sem byggðarlag sitt, en alls ekki alltaf - landið er þannig í laginu að skipulagning af þessu tagi gengur illa upp. Í stórum hlutunum landsins fer í aðalatriðum saman hérað og sýslufélag, en þá er um að ræða mjög misöflug héruð með íbúafjölda frá því undir 500 og upp í meira en 10.000. Höfuðborgarsvæðið með meira en 100.000 íbúa hefur svo algjöra sérstöðu í þessu efni.

Millistigið sem koma skyldi í stað sýslufélaga hefur verið miðað við alveg sérstök einkenni. Hugmyndin hefur verið að landshlutasamtök sveitarfélaga yrðu eins og fylkisfélög. Þau svæði sem þar er stefnt að eru nytsamleg í einum skilningi. Þau eru kjördæmi til alþingis. Þau eru þar með vettvangur fyrir þjóðmál. A þeim vettvangi hittast stjórnmálamenn og útdeila gæðum ríkisins með tilliti til kjördæmanna. Kjördæmin henta því til viðmiðunar í greinargerðum sem eiga erindi til þeirra fylkinga sem takast á um stjórn landsins, stjórnmálaflokkanna. Um það safnast fólk á þessum svæðum og fátt annað. Kjördæmin teygjast yfir fleiri héruð og eru aðeins heppileg svæði í sérstökum tilgangi og með nokkrum landamærabreytingum. Kjördæmaskipanin getur breyst hvenær sem er, ef það er talið henta stjórnmálaflokkunum. Forsendur fyrir nýrri gerð sveitarfélaga eru því óstöðugar, hvort sem miðað er við frumstig þeirra eða millistig.

Þeir sem hafa stefnt að nýrri gerð sveitarfélaga hafa vísað til þeirra breytinga sem orðið hafa í þeim efnum í Svíþjóð, Noregi og Danmörku. Ýmsir norðurlandabúar hafa hins vegar spurt hvort ekki væri ráð með tilliti til allra þjóðfélagsáhrifa að koma á sömu gerð sveitarfélaga á norðurlöndum og er á Íslandi. Því skal ekki svarað beinlínis, heldur bent á það sem vantar á norðurlöndum og er forsenda fyrir þeirri gerð sem er við lýði á Íslandi. Þó að Ísland sé stórt eru íbúar fáir og afmarkaðir. Starfsmenn hins opinbera og stjórnmálamenn geta því haft yfirlit yfir málefni í landinu öllu þegar um það er að ræða að grípa til sérstakra ráðstafana í einstökum byggðarlögum þegar sveiflur í afkomu eða annað gerir slíkt brýnt. Þegar flest verður til þess að gera í augsýn almennings og stjórnvalda verður líka auðveldara að fá samþykki við sérstakar ráðstafanir varðandi atvinnu, menningu og félagsmál. l fjölmennari löndum mundu stjórnvöld ekki ráða við það að koma til móts við fólk frá byggðarlögum sem væru eins ólík að gerð og stærð og á Íslandi og stjórnmálamenn mundu ekki heldur hafa neitt upp úr því að koma þannig til móts við fólk í samkeppni um hylli fólksins (kjósenda). Í slíkum löndum er miklu frekar nauðsynlegt að koma á og framfylgja skýrum reglum um skiptingu verkefna og ábyrgðar milli ríkis og sveitarfélaga en verið hefur á Íslandi.

Greinargerðir með tillögum um nýja skipan sveitarstjórnarmála

1. Sameining sveitarfélaga. Skýrsla frá framkvæmdanefnd Sameiningarnefndar sveitarfélaga. Handbók sveitarstjórna 7. Fylgirit með Sveitarstjórnarmálum 1959.

2. Verkefnaskipting ríkis og sveitarfélaga. Tillögur að greinargerð. Samband íslenskra sveitarfélaga. Reykjavík, janúar 1970, Prentað sem handrit.

3. Verkaskipting ríkis, sveitarfélaga og landshlutasamtaka sveitarfélaga. Handbók sveitarstjórna 12. Fylgirit með Sveitarstjórnarmálum 1974.

4. Álitsgerð verkaskiptanefndar ríkis og sveitarfélaga. Handbók sveitarstjórna 16. Samband íslenskra sveitarfélaga. Reykjavík 1980.

TILVÍSANIR

Eiríkur Jónsson: "Enn um framkvæmdarstjórn sveitarfélaga", Sveitarstjórnarmál, 12. árg., 1952.

Jón Gauti Pétursson: "Er heppilegt að stækka sveitarfélögin?" Sveitarstjórnarmál, 13. árg., 1953.

Jónas Guðmundsson: "Framkvæmdarstjórn sveitarfélaga", Sveitarstjórnarmál, 11. árg., 1951.

Páll Líndal: "Framtíðin er okkar bandamaður", Sveitarstjórnarmál, 32. árg., 1972.

Jónas Guðmundsson: "Var rétt að Sveitarstjórnarmál, 3. árg., 1953. afnema ömtin?", árg., 1943.

 

Nýskipan sveitarstjórnar á Íslandi — tilraunir og árangur, Bændaskólinn á Hvanneyri, fjölrit 42/1982